編者按：《招標投標法》頒布至今已近20年，隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化和科技的進步，現(xiàn)行招投標制度無法完全適應(yīng)實踐發(fā)展需要的問題逐漸顯現(xiàn)，《招標投標法》的全面修訂和完善迫在眉睫。為了客觀分析法律制度層面可能存在的矛盾和滯后，國信招標集團研究院受國家有關(guān)政府部門委托，承接了相關(guān)課題，旨在通過調(diào)研挖掘招投標實踐活動及良性發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，關(guān)注招標投標相關(guān)利益方的呼聲和期望，為招投標法律制度的優(yōu)化和完善提出建設(shè)性意見。該課題調(diào)研報告近日已結(jié)稿，本刊將對其進行刊載，本期將刊出系列之一。

作為國際上普遍采用的一種鼓勵充分競爭、程序相對規(guī)范、兼顧效益與公平的交易方式，招投標方式伴隨著我國的改革開放在國內(nèi)得到迅速推廣和廣泛運用，在推動傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變、提升投資建設(shè)活動質(zhì)量和效益、維護國家和社會公共利益等方面都發(fā)揮了不可磨滅的重要作用。在此過程中，以《招標投標法》為根基逐步構(gòu)建起來的具有中國特色的招投標法律體系，有力引導和著力規(guī)范了我國各行業(yè)、各領(lǐng)域、各地方的招投標實踐活動，為招投標制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮、招投標市場的持續(xù)健康發(fā)展打下了堅實基礎(chǔ)。

《招標投標法》頒布至今已近20年，其間，隨著我國政治、經(jīng)濟、社會等各領(lǐng)域的全方位改革和總體快速發(fā)展，以及我國所處外部國際環(huán)境的不斷變化，現(xiàn)行招投標制度無法完全適應(yīng)實踐發(fā)展需要的問題逐漸顯現(xiàn)，各方對修訂完善《招標投標法》的呼聲也日趨強烈。目前，國家相關(guān)部門已制定了修法工作計劃，并啟動了相關(guān)準備工作。

在此背景下，本系列研究內(nèi)容旨在針對現(xiàn)行招投標法律體系對實踐活動的適應(yīng)性開展系統(tǒng)分析，通過調(diào)研挖掘招投標實踐活動及良性發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，關(guān)注招標投標相關(guān)利益方的呼聲和期望，客觀分析法律制度層面可能存在的矛盾和滯后，嘗試提出有效建議，以期能夠為招投標法律制度的優(yōu)化和完善提出具有建設(shè)性的意見。

一、前期調(diào)研相關(guān)情況

（一）市場主體問卷調(diào)查情況

2017年下半年，為配合相關(guān)研究工作，課題組曾針對現(xiàn)行招投標法律制度特別是《招標投標法》與當前招投標實踐活動的適應(yīng)性相關(guān)問題，面向招標人、投標人、代理機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)等市場各方主體開展了較為廣泛的專項問卷調(diào)查。調(diào)查分為紙質(zhì)問卷和網(wǎng)絡(luò)問卷兩種形式，共收回有效反饋問卷455份，相關(guān)意見統(tǒng)計分析詳見后文。盡管存在樣本總量有限、受訪人身份結(jié)構(gòu)差異導致觀點發(fā)散等客觀問題，但仍在較大程度上代表和反映了社會上特別是招投標相關(guān)主體的感受和呼聲。

1.關(guān)于招投標制度實際效能

約96%的受訪者對招投標制度建立以來實際發(fā)揮的效能持肯定態(tài)度，特別是隨著《招標投標法》的頒布實施以及相關(guān)法律制度的不斷完善，招投標交易方式在全社會各領(lǐng)域各類競爭性交易活動中得到大力推行，在規(guī)范采購程序、提高經(jīng)濟效益、營造公平競爭的市場環(huán)境等方面所顯現(xiàn)出的制度優(yōu)勢和正向效能，得到了社會各界較為普遍的認可（見圖1）。

2.關(guān)于招標投標實踐活動依法合規(guī)性

約65%的受訪者認為當前招標投標實踐活動的合法合規(guī)性總體效果較好。約35%的受訪者認為相關(guān)法規(guī)貫徹落實情況仍不理想，仍存在不少突出問題：招標人操縱招標、虛假招標和內(nèi)定中標人；代理機構(gòu)迎合招標人意圖、違規(guī)代理投標、違法泄露相關(guān)信息；投標人弄虛作假、圍標串標、掛靠資質(zhì)、惡意低價投標；監(jiān)管機構(gòu)權(quán)利越位、錯位、尋租和不作為；評標專家操縱評標結(jié)果、非法謀取私利和存在嚴重的尋租行為等（見圖2）。

3.關(guān)于公平公正性原則落實情況

近60%的受訪者認為當前招標投標實踐活動較好地貫徹了公平公正性原則。約40%的受訪者認為仍不理想，反映出的實際問題主要包括：招標人設(shè)置不合理條件排斥潛在投標人；代理機構(gòu)在信息提供、配合服務(wù)和工作便利方面對投標人提供差別待遇；投標人圍標串標、惡意低價競爭、弄虛作假；監(jiān)管機構(gòu)推行搖號、入庫等決策方式以及對招標過程過分干預和存在地方保護行為；評標委員會及成員傾向性評標等（見圖3）。

4.關(guān)于公開透明性原則落實情況

約80%的受訪者認為當前招標投標實踐活動中相關(guān)信息公開情況較好。約20%的受訪者認為在相關(guān)信息發(fā)布內(nèi)容及獲取便捷性方面仍有待提升，有關(guān)市場主體信用信息查詢服務(wù)亦需加以改善（見圖4）。

5.關(guān)于《招標投標法》總體適應(yīng)性評價

約75%的受訪者認為，作為我國招投標制度的基本法，《招標投標法》與當前招標投標實踐活動總體適應(yīng)，但局部仍需完善。約25%的受訪者認為，《招標投標法》很多內(nèi)容和規(guī)定已經(jīng)與實踐脫節(jié)，亟需全面修訂完善，反映最強烈的突出問題主要包括：強制招標范圍和規(guī)模標準應(yīng)做調(diào)整；應(yīng)還招標人的定標權(quán)，允許招標人在評委推薦的候選人中自主選擇；加強對評標專家的監(jiān)管，建立信用檔案，建立責任追究機制；強化合同監(jiān)管，約束“低價中標，高價結(jié)算”的不法行為；明確兩次招標失敗后高效、合理的解決路徑；破除地方保護，保障公平交易；避免行政成本過高，浪費社會人力、財力；投訴處理機構(gòu)不明確等（見圖5）。

6.《招標投標法》修改完善內(nèi)容的建議

就《招標投標法》后續(xù)修訂完善涉及的內(nèi)容，受訪者普遍認可調(diào)研問卷中設(shè)置的“合理發(fā)揮政策引導功能，與《政府采購法》合理銜接（管轄范圍、采購程序及要求等），合理確定依法必須招標范圍和法律適用范圍，適應(yīng)工程招標代理機構(gòu)資質(zhì)認定取消的趨勢和可能，推廣和運用電子化招投標，防止惡意低價競標和擅用最低價中標，合理界定評標委員會責權(quán)利，進一步發(fā)揮招標人自主權(quán)，提高招標全過程信息公開力度，強化社會監(jiān)督，完善行政監(jiān)管機制，強化事中事后監(jiān)管”等選項。部分受訪者還進一步補充了“清晰界定招標投標交易平臺的地位、職能、應(yīng)承擔的責任”、“明確兩次招標失敗后如何合理采購”、“合理規(guī)定投標文件準備時限”等修法建議（見圖6）。

（二）相關(guān)研討會主要意見

針對《招標投標法》修訂工作，中國招標投標協(xié)會也組織召開了多次研討會，充分征求各個行業(yè)的修法意見，本文將主要意見匯總?cè)缦隆?/p>

《招標投標法》具有深厚的20世紀90年代的烙印，是在當時“建設(shè)市場交易無序、腐敗滋生發(fā)酵、建設(shè)需求激增和建設(shè)工程質(zhì)量堪憂”的背景下誕生的，具有明顯的時代特征?！墩袠送稑朔ā返膶嵤┣袑嵰?guī)范了建設(shè)工程的招標投標活動，節(jié)約了建設(shè)投資，一定程度上遏制了腐敗行為，提高了工程建設(shè)質(zhì)量，推動了當時工程建設(shè)的進程，滿足了那個時期我國的工程建設(shè)需求，其所發(fā)揮的歷史作用需要給予肯定。

當前招標投標市場存在的惡意低價中標、圍標串標以及建設(shè)工程質(zhì)量問題等是市場不法行為的主要表現(xiàn)，其產(chǎn)生的原因涉及法律要求、配套機制、市場環(huán)境和監(jiān)管措施等綜合性因素，不是法律制度一個層面就能根治的。

電子化招標在信息公開、節(jié)能減排、提高效率和遏制腐敗等方面優(yōu)勢突出，應(yīng)該大力推進電子化招標，從法律制度層面解決電子化招標過程記錄的時效性和合法性問題。

《招標投標法》修訂需要處理好政府與市場的關(guān)系，在招標投標領(lǐng)域要深化放管服改革，解決當前最為突出和緊迫的問題，對《招標投標法》做適應(yīng)性分析，對不適應(yīng)的規(guī)定做全面的修訂工作。另外，也要完善《招標投標法》的政策性功能，與國際公共采購規(guī)則的最新趨勢、最新動態(tài)接軌。

研討會也提出了給予招標人充分的自主決策權(quán)、重新界定招標人與評標委員會的責權(quán)利、采用非招標采購方式解決兩次招標失敗的合法性、集中采購模式的合理性與合法性、大力推進誠信機制和信用體制的建立、PPP招標和工程總承包招標入法等方面的意見和建議。

二、關(guān)注的問題和方向

從本次調(diào)研數(shù)據(jù)看，《招標投標法》自實施至今已18年多，各方面的滿意度達到了60%~80%，課題組認為《招標投標法》對招標投標實踐的適應(yīng)性總體較好，很好地規(guī)范了各類項目的采購行為，基本實現(xiàn)了“為工程建設(shè)項目招標投標市場制定規(guī)矩，營造公平競爭的市場環(huán)境，大力推進工程建設(shè)項目進程”的立法目標，對推進我國經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著社會的發(fā)展，該法已不能全面滿足現(xiàn)今的社會和經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的新要求，需要結(jié)合新時期的新情況和新要求，對《招標投標法》進行全面的修訂完善。本文從《招標投標法》立法目標及功能定位、對招標投標主體權(quán)利保護、招標投標組織程序規(guī)定和招標投標監(jiān)管四個方面進行深入分析，以期為《招標投標法》的改革完善提供有益參考。

（一）立法目標及功能定位

在招標投標實踐中，需要確定適用的法律和采購程序，雖然當前進入招標采購階段時，法律適用問題基本能夠明晰，但也有部分項目處于《招標投標法》與《政府采購法》交叉的灰色地帶。因此，在立法目標和法律適用方面，需要進一步厘清兩部法律的適用范圍，更好地指導招標投標實踐?！墩袠送稑朔ā穼σ婪ū仨氄袠说姆秶缍▋H局限于工程建設(shè)范圍，但還有大量的涉及使用國有資金的非工程領(lǐng)域未推廣適用。在功能定位方面，需要加強兩部法律的銜接和融合，共同促進招標投標實踐的規(guī)范、健康和有序發(fā)展，共同發(fā)揮政策性功能，保障國家和社會利益。

（二）招標投標主體法定要求

當前招標法律制度體系下，招標人自主權(quán)受到了較大的限制和約束，卻要承擔著工程建設(shè)的全部責任，使許多招標人對招標具有抵觸情緒，反而增加了規(guī)避招標、與投標人串標、暗箱操作和虛假招標等不法行為，不利于招標投標行業(yè)的健康發(fā)展。從當前法律賦予評標委員會的責權(quán)利角度看，評標委員會的權(quán)力遠遠大于其依法承擔的責任，這種不對等是制度上的缺陷，容易滋生評標工作的腐敗，影響評標工作的公平性，甚至會給整個工程帶來較大的不利影響。取消工程招標代理資格認定，招標代理機構(gòu)的市場格局將發(fā)生重大變化。招標代理機構(gòu)的水平和素質(zhì)良莠不齊，無序競爭的狀況日趨嚴重，怎樣進一步規(guī)范招標投標市場秩序，是行政監(jiān)管部門面臨的重要課題。因此，《招標投標法》需要進一步發(fā)揮招標人自主權(quán)，梳理評標委員會及專家責權(quán)利，規(guī)范招標代理機構(gòu)及執(zhí)業(yè)人員管理，促進招標投標活動的規(guī)范開展。

（三）招標投標組織程序要求

隨著招標投標實踐的發(fā)展，《招標投標法》在招標投標組織程序的要求上也出現(xiàn)了與實踐發(fā)展要求不相適應(yīng)的地方，特別是隨著電子化招標投標的日趨成熟和普及，迫切需要在法律層面給予定位和支持。此外，在實踐中存在的惡意低價投標、兩次招標失敗后的有效應(yīng)對措施、大型企業(yè)集團的集中采購合法性等問題也迫切需要在招標投標組織程序的法定要求上給予積極應(yīng)對。因此，《招標投標法》需要在推動電子化招標技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用、強化招投標信息公開透明要求、合理限制惡意低價投標、規(guī)范招標失敗后應(yīng)對措施和完善集中招標采購活動的規(guī)定等方面做相應(yīng)的適應(yīng)性完善。

（四）招標投標監(jiān)管

當前，各地方的行政監(jiān)管范圍、內(nèi)容和流程等存在較大的差異，行業(yè)同體監(jiān)督、監(jiān)督執(zhí)法職責分工交叉重疊、多頭監(jiān)管缺乏統(tǒng)一規(guī)范等問題突顯。當前《招標投標法》僅對投標人圍標、串標、弄虛作假、騙取中標等違法行為做了明確的規(guī)定，但對于虛假招標和標后合同監(jiān)管等方面存在缺位。因此，《招標投標法》需要進一步明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式和手段，并在規(guī)范行政監(jiān)管、遏制虛假招標、強化標后合同監(jiān)管和推進誠信體系建設(shè)等方面做相應(yīng)的適應(yīng)性完善。

本序列研究內(nèi)容后續(xù)將針對《招標投標法》在法律適用條件、依法必須招標范圍規(guī)定、招標代理機構(gòu)管理、保護招標人自主權(quán)、評標委員會責權(quán)利界定、投標人合法權(quán)利保護、信息公開范圍內(nèi)容和媒介、惡意低價投標約束、兩次招標失敗后解決路徑、電子招標投標、集中采購模式法律定位、行政監(jiān)督要求，以及遏制虛假招標、圍標串標和標后合同監(jiān)管等方面的適應(yīng)性分析及完善建議做進一步研究和探討。（未完待續(xù)）

作者：荊貴鎖    李  強    陳尚聰

 (作者單位: 國信招標集團研究院)